Comentario

La primera estrategia del Régimen para adquirir legitimidad había sido acentuar sus características católicas, la segunda sería hacer mayor uso del monarquismo. El desarrollo de los acontecimientos en Europa fue el motivo, en gran medida, de que Franco pasara los primeros nueve años de su mandato contemporizando y se negara a introducir los cambios institucionales necesarios en el sistema. Si hubieran ganado la guerra Hitler y Mussolini, no hay duda que una dictadura perpetua o semifascista hubiera sido factible. Pero Franco había sido lo suficientemente astuto para darse cuenta de que lo más viable sería una monarquía autoritaria en la que se combinara la legitimidad tradicional con nuevas características específicas. Incluso después de que don Juan escribiera el Manifiesto de Lausana, Franco declaró ante el Consejo Nacional, el 17 de julio de 1945, que para "asegurar mi sucesión... de los sistemas universalmente aceptados para la gobernación de los pueblos solamente uno se presenta a nosotros como viable: el tradicional español... de acuerdo con los principios de nuestra doctrina" (citado en López Rodó, Largo marcho, 5556), y anunció que en breve se prepararía la legislación necesaria a este fin.
Siempre con la esperanza de obtener el apoyo del pretendiente legítimo, Franco tuvo mucho cuidado, tanto en público como en privado, de no mostrarse a favor del principio de la legitimidad dinástica. Decía que éste era especialmente dudoso en el caso de los Borbones españoles, a la vista de su historia familiar. En una ocasión en que se estaba hablando en privado de la promiscuidad de la reina Isabel II, comentó que "el padre del rey no podía haber sido el último con quien se acostaba doña Isabel". La sucesión monárquica era un asunto delicado en el que había que mostrar habilidad y principios, no había que dejarse cegar por los resultados biológicos. Uno de sus típicos comentarios sería "lo que salga del vientre de la reina, a ver si es apto" (según las notas de Martín Artajo citadas en Tusell, Franco y los católicos, 58).

El 2 de febrero de 1946 don Juan fijó su residencia en Estoril, cerca de Lisboa, para tener una base cerca de España. Enseguida empezó a haber rumores de un posible acuerdo con Franco y 458 miembros de la elite española, entre ellos dos ex ministros, firmaron una carta de apoyo al pretendiente. Esto enfureció a Franco, quien pidió a su hermano Nicolás -embajador en Lisboa- que comunicara al pretendiente el 15 de febrero que habían roto relaciones.

Pasaron meses hasta que Carrero Blanco suplicó a Franco que hiciera uso del apoyo al Gobierno que se había ido fraguando entre 1946 y 1947 -en parte, real- para establecer una sucesión monárquica factible en sus propios términos. De este modo les quitaría la iniciativa a los políticos monárquicos y se legitimarían los poderes de Franco, al convertir el sistema en una monarquía nominal. Además, el anuncio de la doctrina Truman el 12 de marzo de 1947, con la que se inauguraba oficialmente la primera fase de resistencia a la expansión del comunismo, abría nuevas perspectivas para una situación internacional polarizada que un Régimen español legitimado podría explotar para poner fin al ostracismo.

El 27 de marzo estaba preparada la nueva Ley de Sucesión. En el primer artículo estipulaba que España, como unidad política, es un Estado católico, social y representativo, que, de acuerdo con su tradición, se declara constituido en Reino. En el segundo, que La Jefatura del Estado corresponde al Caudillo de España y de la Cruzada, Generalísimo de los Ejércitos, Don Francisco Franco Bahamonde. Se declaraba así que el Estado español era una monarquía que Franco podía gobernar hasta su muerte o incapacidad. Tendría el derecho de nombrar a su sucesor real para que fuera aprobado en Cortes. El futuro monarca tenía que ser varón, católico, tener al menos 30 años y debía someterse a las Leyes Fundamentales del Régimen y del Movimiento. No se hacía mención a ningún derecho dinástico de sucesión de la familia real hasta que Franco hubiera designado un sucesor real, mientras que la ley le reservaba el poder de cancelar el derecho de cualquier miembro de la familia real en caso de que ésta se alejara de los principios fundamentales del Estado.

Se crearon dos nuevas instituciones, el Consejo de Regencia y el Consejo del Reino. El Consejo de Regencia tenía que estar compuesto por tres miembros: el presidente de las Cortes, el General más veterano de las fuerzas armadas, y el prelado de más rango sería consejero del Reino. La función de este Consejo sería la de servir como regencia en el ínterin de la transición hacia el sucesor de Franco y, en el caso de que éste muriera sin nombrar a uno, reunir a los miembros del Consejo del Reino y al gabinete y elegir a uno conjuntamente.

Las funciones del Consejo del Reino serían ser consejero especial del ejecutivo con prioridad sobre otros cuerpos consultivos y asistir al Jefe del Estado en los asuntos y resoluciones trascendentales de su exclusiva competencia. El presidente de las Cortes también lo sería de este Consejo junto con el prelado de más rango y antigüedad en las Cortes, el General más veterano, el jefe del Alto Estado Mayor, y dos miembros elegidos por el Consejo Nacional del Movimiento, los sindicatos y los oficiales del Gobierno local, y un miembro elegido por los rectores de las universidades y los colegios profesionales. El Consejo del Reino tendría la responsabilidad de declarar la guerra y revisar todas las leyes votadas en las Cortes.

Esta legislación se diseñó para legitimar el caudillaje de la Guerra Civil y reconocer a Franco como cabeza suprema del Estado, al que no se podía relevar de su cargo sin la aprobación de dos tercios de los ministros del Gobierno y dos tercios del Consejo del Reino, seguida por una votación de dos tercios de las Cortes. Como todos los miembros de estas instituciones estaban nombrados directa o indirectamente por Franco, era bastante inverosímil, a no ser que cayera en un coma prolongado.

El 31 de marzo, horas antes de que Franco anunciara esta legislación, Carrero Blanco le entregaba el texto de la misma al pretendiente en Estoril. Esto produjo grandes iras en el círculo de la realeza. Don Juan escribió otro manifiesto en el que defendía el principio de la sucesión e insistía en que el nuevo sistema seguía un sistema de selección que no se basaba ni en la dinastía real ni en un parlamento elegido democráticamente. Este mensaje no se hizo público en España, donde los órganos del Movimiento lanzaron una campaña contra don Juan convirtiéndole en un enemigo del Régimen y del país.

La Ley de Sucesión se aprobó en las Cortes el 7 de junio y se fijó la celebración de un referéndum para el mes siguiente. Esto no suponía un gran peligro, desde el punto de vista del Gobierno, ya que en un sondeo realizado por la Delegación Nacional de Provincias del Movimiento se comprobó que de las 50 provincias españolas sólo dos, Vizcaya y Guipúzcoa, eran claramente enemigas del Régimen y otras seis eran dudosas. El 25 de junio, el Boletín Oficial del Estado anunció -entre otras formas de persuasión- que se exigirían las cartillas de racionamiento para identificar a los votantes y que se sellarían en el colegio electoral. En ese momento, ya estaba bastante claro que la presión diplomática internacional y la oposición interna no estaban obteniendo resultados. Tanto si apoyaban realmente al Régimen como si no, pocos españoles veían una alternativa factible, y después de la votación del 6 de julio el Gobierno anunció una abrumadora aprobación popular. Era un gran paso para el Régimen. No importaba cuáles fueran las cifras reales, se había creado una legitimidad teórica y un mecanismo de sucesión, y se había logrado sin hacer grandes concesiones.

Franco actuaba como si estuviera preparado para dar la espalda a la dinastía de los Borbones y buscar un sucesor en otra parte, pero un acercamiento al Conde de Barcelona en sus propios términos sería lo más sensato y reforzaría el Régimen. Por su parte, el heredero tenía pocas alternativas así que aceptó acudir al encuentro que se organizó en el yate del Caudillo, el Azor, en la costa de San Sebastián el 25 de agosto de 1948. Durante las tres horas de conversación no congeniaron del todo ya que Franco trataba al heredero como si fuera un político ignorante de lo que estaba ocurriendo en España. En cualquier caso, don Juan vio que no tenía otra elección más que aceptar una tregua política. Franco prometió dejar de hacer propaganda contra la familia real y don Juan sugirió que sería apropiado que su hijo y heredero, el pequeño príncipe de pelo rubio y ojos castaños, Juan Carlos, continuara sus estudios en España. Franco aceptó gustoso, ya que esto le daba la oportunidad de educar a un joven Borbón y posible heredero dentro del marco del propio Régimen.

El príncipe, de 10 años de edad, llegó a España el 7 de noviembre de 1948, con una tarea difícil. Franco no cumplió del todo su promesa de poner fin a la propaganda antimonárquica y, durante una década, Juan Carlos tendría que enfrentarse a la hostilidad intermitente de algunos miembros del Régimen. Fue durante estos años de adolescencia lejos de su familia y en un ambiente de incertidumbre, donde adquirió esa expresión melancólica que luego sería característica. En esta prueba desigual, Franco tenía casi todas las cartas en su mano. Don Juan daba instrucciones a sus seguidores para que continuaran con sus actividades independientes e intentó mantener sus contactos militares, pero no tenía más opción que seguir en los términos de esta relación desigual con Franco.